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18/02/2010 - Análise econômica do direito e renúncias de receitas.

 

1 INTRODUÇÃO

O Estado moderno desenvolve a atividade tributária não só com o objetivo de obtenção de receitas públicas (finalidade fiscal), mas, principalmente, como instrumento de intervenção econômica (finalidade extrafiscal). A política pública tributária, dentro de sua finalidade extrafiscal, estabelece critérios tributários para o desenvolvimento da atividade econômica. Dentro deste contexto, destaca-se a política de incentivos fiscais, com inúmeras possibilidades de desoneração tributária para os agentes econômicos em troca, por exemplo, da geração de emprego e renda ou da redução dos preços finais de produtos, mercadorias e serviços.

Os agentes econômicos são destinatários de mandamento constitucional de estímulo ao desenvolvimento, materializado em uma política tributária extrafiscal destinada à renúncia de suas obrigações tributárias. É certo que o Estado se utiliza de ferramentas dessa natureza para intervir no setor produtivo e interagir ativamente no processo de desenvolvimento econômico e bem-estar social.

Contudo, não é suficiente que os instrumentos de estímulo à atividade econômica de uma determinada política tributária estejam explicitados em normas jurídicas ou que o gestor público aplique estas norma a situações concretas. Faz-se necessário mensurar os efeitos concretos da política de tributária, de forma a identificar se os resultados estão em sintonia com o bem-estar social e o desenvolvimento econômico.

A tributação é fato jurídico-econômico-social que transcende a vontade individual. Todos os agentes econômicos inseridos na sociedade (pessoas físicas e jurídicas) são impelidos a contribuir para a manutenção do Estado. Contudo, a tributação sobre a pessoa física tem sido agravada, através dos tributos diretos incidentes sobre a renda e o patrimônio e dos tributos indiretos incidentes sobre o consumo. Em sentido inverso, constata-se a crescente desoneração tributária do capital, da produção, enfim, da pessoa jurídica.

A tributação direta se distancia cada vez mais da atividade econômica privada e, no caso de impossibilidade do afastamento da incidência tributária, à pessoa jurídica é conferida a faculdade de agregar o ônus tributário ao preço dos bens, produtos, mercadorias e serviços vendidos, repassando também o ônus financeiro à sociedade.

Diante desse quadro, é colocada a questão dos incentivos estatais à atividade econômica através da maciça concessão de benefícios fiscais, especialmente sobre os tributos indiretos. Neste particular, o problema assume contornos mais preocupantes. A concessão de benefícios fiscais nos tributos indiretos representa ofensa ainda mais grave à sociedade, porque, neste caso, o ônus tributário não é atribuído à pessoa jurídica, mas àquele que consome. Na verdade, a concessão de benefícios fiscais nos tributos indiretos é medida que além de onerar a sociedade – uma vez que é esta que arca com o ônus tributário – ainda desvirtua a lógica da tributação, na medida em que introduz mecanismo de transferência de riqueza da sociedade para a atividade econômica.

Diante deste quadro, coloca-se, então, o seguinte problema: com fundamento na Análise Econômica do Direito, quais as relações entre a política de incentivos fiscais do Estado da Paraíba e a geração de emprego e renda, no recorte temporal de 2002 a 2008?

O presente trabalho tem os seguintes objetivos específicos:

i) descrever as relações entre Estado, políticas públicas e desenvolvimento sócio-econômico;

ii) apontar os pressupostos microeconômicos dos incentivos fiscais no campo do ICMS [01];

iv) analisar arranjos institucionais e custos de transação associados à circulação de produtos e mercadorias (ICMS);

iii) apontar os resultados macroeconômicos dos incentivos fiscais no campo do ICMS no Estado da Paraíba;

iv) apurar, no recorte temporal de 2002 a 2008, o montante de receitas públicas, de receita do ICMS e de benefícios fiscais no Estado da Paraíba;

v) analisar, no recorte temporal de 2002 a 2008, as relações entre benefícios fiscais e indicadores econômicos, de emprego e de mercado de trabalho no Estado da Paraíba;

O presente trabalho se enquadra em dois gêneros de pesquisa: teórica e empírica. Para Demo (1995, p. 13), a pesquisa teórica se dedica "[...] a formular quadros de referência, a estudar teorias, a burilar conceitos", enquanto a pesquisa empírica está "[...] dedicada a codificar a face mensurável da realidade social".

É importante ressaltar que a opção pela pesquisa empírica fez-se necessária diante do viés metodológico proposto pela escola do pensamento jurídico denominada de Análise Econômica do Direito, metodologia esta que "[...] tem sido entendida, de modo geral, como sendo a utilização da teoria econômica e métodos econométricos para o exame do Direito e instituições jurídicas" (CALIENDO, 2009, p. 14). Segundo Wooldridge (2006, p. 1) "A econometria é baseada no desenvolvimento de métodos estatísticos para estimar relações econômicas, testar teorias, avaliar e implementar políticas de governo e de negócios". Por isso, os métodos econométricos se apresentam pertinentes quando há "[...] uma teoria econômica para testar ou quando temos em mente uma relação que apresenta alguma importância para decisões de negócios ou estimar uma relação". (WOOLDRIDGE, 2006, p. 2).

Quanto aos métodos de procedimento, a pesquisa adotará, conforme classificação de Marconi e Lakatos (2005, p. 106-108), o método comparativo, para a pesquisa teórica; e o método estatístico, para a pesquisa empírica.

Através do método comparativo, a pesquisa procurou explicar se, no recorte temporal de 2002 a 2008, a política de incentivos fiscais foi capaz de alterar o quadro sócio-econômico do Estado da Paraíba. Dentro deste contexto, buscou-se identificar relações entre questões sócio-econômicas e o aumento dos benefícios fiscais no campo de incidência do ICMS, de forma a esclarecer os comportamentos convergentes ou divergentes entre política de benefícios fiscais e crescimento econômico, de emprego e de mercado de trabalho.

O método comparativo também teve a pretensão de identificar se o argumento que fundamenta a concessão de benefícios fiscais é compatível com os resultados sócio-econômicos do Estado da Paraíba. Neste sentido, o discurso, inclusive o oficial, justifica o tratamento diferencial à atividade econômica com base na premissa de que o desenvolvimento econômico, por si só, é capaz de alterar a realidade social e econômica do Estado.

Já método estatístico, segundo Marconi e Lakatos (2005, p. 108):

[...] significa redução de fenômenos sociológicos, políticos, econômicos etc. a termos quantitativos e a manipulação estatística, que permite comprovar as relações dos fenômenos entre si, e obter generalizações sobre sua natureza, ocorrência ou significado.

Com a devida vênia, contrariando a citação acima, não nos encanta a idéia de estabelecer relações de causa e efeito ou generalizações a partir de levantamentos meramente quantitativos. O dado numérico, por si só, não permite a compreensão de fenômenos sociais. Há que ter uma referência teórica que justifique os resultados numéricos obtidos, por isso, com muita propriedade, Demo (1995, p. 141-142) afirma:

Toda sensação de evidência não provém [...] do dado, mas do quadro teórico em que é colhido. Para quem estiver mal aparelhado em termos de referencial técnico ou deste falto – se isto fosse possível – qualquer dado nada diz.

Por isso, a preocupação metodológica de inserir a pesquisa quantitativa na corrente do pensamento jurídico chamada de Análise Econômica do Direito, utilizando elementos não jurídicos na compreensão das normas tributárias que veiculam a política de benefícios fiscais.

É importante salientar que os dados oficiais carregam, em si, uma preocupação ideológica que muitas vezes falseiam a realidade. A esse respeito, Demo (1995, p. 141) afirma:

[...] o dado é muito mais um produto do que um achado. Nos dados do IBGE não está pura e simplesmente a realidade brasileira, mas uma forma de interpretá-la, certamente mais "oficial" do que real. Isto explica por que do mesmo dado se pode fazer interpretações diferentes e mesmo contraditórias.

Também é possível afirmar que dados não-oficiais padecem do mesmo mal: estão eivados de tendências ideológicas. Assim sendo, na pesquisa empírica desenvolvida neste trabalho preocupou-se, sempre, em indicar tendências estatísticas, nunca relações deterministas de causa e efeito.


2 ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SÓCIO-ECONÔMICO

2.1 ESTADO E POLÍTICAS PÚBLICAS

Nas últimas décadas o Estado tem retomado o protagonismo na indução do desenvolvimento sócio-econômico. Como ator central na condução da sociedade, com relevante papel no fomento da economia, na redução das desigualdades de renda e na proteção de direitos de propriedade, dentre inúmeras outras atribuições, do Estado exige-se uma forte presença, sem que isso represente qualquer traço de dirigismo ou planificação da economia ou da vida social.

Com a finalidade de alcançar seus objetivos, o Estado necessita desenvolver inúmeras atividades-fim, tais como saúde, educação, segurança, tutela jurisdicional e defesa externa; e atividades-meio ou instrumentais, tal como a atividade financeira. É evidente que tais atividades estatais devem ser minimamente planejadas, coordenadas, dirigidas e controladas. Para tanto, o Estado estabelece políticas públicas, que expressam os objetivos e intenções estatais envolvidos na realização de determinado fim, visando, por exemplo, estimular a atividade econômico-privada; fomentar a geração de emprego e renda; diminuir as desigualdades sociais; proteger a criança e o adolescente; tutelar o consumidor; valorizar o idoso ou prestar a tutela jurisdicional em tempo hábil, dentre outros.

Através das políticas públicas o Estado organiza e redireciona a sociedade, em sintonia com as mutações político-sócio-econômicas observadas em determinado momento histórico. Neste sentido, as políticas públicas representam o esforço estatal de conduzir e conciliar interesses coletivos.

Caliendo (2009, p. 17) descreve as relações entre economia e políticas públicas:

É praticamente certo em termos econômicos que nenhuma economia pode operar sem a existência de uma base mínima de organização institucional e que, por sua vez, esta base requer ser financiada (... laws cannot be policed free of costs). Portanto, desse fato duas ordens de preocupação têm sido desenvolvidas na teoria econômica: eqüidade e eficiência.

De um lado, o Estado deve implementar suas políticas com o mínimo de efeitos para a sociedade (minimum loss to society). Minimizar seus efeitos é uma das exigências da eficiência econômica. Por outro lado, o Estado deve agir para obter a mais eqüitativa distribuição de bens na sociedade, especialmente, perante o fato de vivermos em uma sociedade em que o mercado é imperfeito e existem motivações decorrentes de vontade de promoção de políticas públicas de bem-estar social.

É evidente a necessidade da presença do Estado na condução de elementos institucionais mínimos que organizem a vida em sociedade, que protejam direitos de propriedade, que estimulem a atividade produtiva, enfim, que promovam as condições ideais de desenvolvimento sócio-econômico, sem que esta presença afete as escolhas individuais.

As políticas públicas apresentam um espectro muito amplo de objetivos. Por isso, faz-se necessário efetuar um recorte de forma a delimitar nossa atenção à política pública tributária e, especialmente, a política de incentivos fiscais destinada à indução do desenvolvimento sócio-econômico, ou mais especificamente ainda, a política de incentivos fiscais destinada à geração de emprego e renda.

2.2 TRIBUTAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA

O Estado ao estabelecer as políticas públicas, traça ações que serão implementadas com a finalidade de promover o bem-estar social. Neste sentido, a política tributária tem ocupado o palco das grandes discussões nos cenários político, econômico e social brasileiros. Dentro deste contexto, Caliendo (2009, p. 4), ao discorrer sobre a teoria pragmático-sistêmica de Luhmann, destaca que "diversos elementos se demonstram fundamentais para a compreensão do fenômeno da tributação como um fenômeno social, especialmente como um fenômeno que envolve a política, o direito e a economia".

A tributação, ou sua ausência, como atividade estatal coordenada e dirigida, apresenta-se, também, na forma de política pública, entendida como o somatório das ações integradas, programas e projetos que constituem um conjunto de comportamentos estatais que visam à efetivação do exercício, pelo Estado, do poder de tributar.

A política tributária – a sua concretização se dá através da atividade tributária – tanto possui natureza fiscal, cuja finalidade é obter receitas tributárias; como natureza extrafiscal, que tem como finalidade possibilitar a realização de outras atribuições estatais como, por exemplo, o fomento ao desenvolvimento econômico e social; o controle e o planejamento da economia, do comércio exterior e do câmbio; e a redistribuição da renda.

A política tributária possui aspectos subjetivos e objetivos. Os aspectos subjetivos dizem respeito à intenção estatal de tributar determinado grupo social, ou seja, dentro de inúmeras possibilidades de imputação tributária, o Estado elege aqueles agentes econômicos inseridos na sociedade, pessoas físicas ou jurídicas, que devem contribuir para a manutenção do ente estatal. Os aspectos subjetivos da política tributária só implicitamente vêm expressos nas ações estatais relacionadas com o poder de tributar. Por serem subjetivos antecedem a própria formalização da política tributária.

Os aspectos objetivos da política tributária se relacionam com o arcabouço jurídico-institucional criado com a finalidade de fazer incidir e cobrar o tributo. Encontram-se aqui, dentre outros aspectos, as diversas espécies de tributos, as estruturas administrativas encarregadas de arrecadar o tributo, os instrumentos jurídicos de cobrança do tributo, sejam eles espontâneos ou coercitivos. É através dos aspectos objetivos da política tributária que a intenção de determinado grupo político dominante se concretiza socialmente.

2.2.1 Ônus tributário e consenso social

Como se sabe, o Estado é um acontecimento artificial, onde o homem se agrupa socialmente sob a égide de um ente que se sobrepõe à autonomia individual. Com o Estado, o homem se organiza politicamente, ou seja, determinado grupo social passa a ter domínio sobre os demais. Para Harvey (2003, p. 104):

O Estado, constituído como sistema coercitivo de autoridade que detém o monopólio da violência institucionalizada, forma um segundo princípio organizador por meio do qual a classe dominante pode tentar impor sua vontade [...] Os instrumentos vão da regulação do dinheiro e das garantias legais de contratos de mercado leais às intervenções fiscais, à criação do crédito e às redistribuições de impostos, passando pelo fornecimento de infra-estrutura sociais e físicas, controle direto das alocações de capital e de trabalho, bem como dos salários e dos preços, nacionalização de setores essenciais, restrições ao poder da classe trabalhadora [...].

É claro que a idéia de Estado se assenta no exercício do poder, já que o Estado é aquela "instituição social, que um grupo vitorioso impôs a um grupo vencido, com o único fim de organizar o domínio do primeiro sobre o segundo" (OPPENHEIMER, 1954, p. 5 apud BONAVIDES, 1995, p. 64).

As regras constitucionais e legais refletem o modelo político adotado em determinado Estado, em um lapso temporal. A conotação dada ao vocábulo político relaciona-se com a própria organização social e a institucionalização do Estado. Neste sentido, político indica uma etapa da evolução da sociedade onde um determinado grupo social passa a dominar os demais grupos, prevalecendo, assim, a vontade de uma determinada minoria, que nas sociedades democrática se dá através do consenso social (espaço político). O Estado é, pois, uma associação de pessoas, uma forma de a "[...] humanidade organizar-se politicamente" (BASTOS, 1996, p. 4). Mas, a existência do Estado pressupõe o atendimento de certos fins coletivos, como o bem-estar social.

Baleeiro (apud BORDIN, 2002, p. 15) aponta que o "exercício do poder de tributar é fenômeno de caráter essencialmente político [...]. A escolha dos instrumentos de imposição, na prática, tem obedecido menos a inspirações econômicas do que a considerações políticas". Como fenômeno associado ao exercício do poder, a tributação apresenta-se ainda mais vulnerável as indevidas relações entre poder político e atividade pública, direcionando, por exemplo, o ônus tributário a um determinado segmento social. Para Caliendo (2009, p.92)

Estudos sobre a carga tributária nacional demonstram que em um Estado Democrático de Direito a carga fiscal representa o equilíbrio entre os interesses de diversos grupos sociais, com visões conflitantes sobre as tarefas do Estado de seu financiamento.

Desnuda-se, então, a tributação como instrumento do exercício de poder dos grupos político e econômico dominantes.

O fenômeno da tributação mexe de forma direta na riqueza individual, retirando parcela da riqueza, transferindo-a a coletividade. O motivo pelo qual o Estado se imiscui na riqueza privada tem fundamento no bem-estar: o interesse público se sobrepõe ao interesse individual. Contudo, o princípio da supremacia do interesse público não poderá afrontar outros princípios, tais como o princípio da legalidade tributária, o princípio da capacidade contributiva ou o princípio da livre concorrência.

Contrapondo-se à vontade geral e em atendimento à vontade dominante, é possível ocorrer o direcionamento da política tributária com o fim de desonerar a atividade econômica privada e imputar o ônus tributário à sociedade. Por exemplo, o Estado pode impor maior carga de tributos sobre o consumo e os salários que sobre o capital, o lucro e o patrimônio, privilegiando, portanto, determinados grupos sociais:

A tributação como fato político está muito ligada à luta de classes por ser este elemento subjacente do fenômeno da conquista e manutenção do poder [...] Tributar – exigir dinheiro sob coação – é uma das manifestações do exercício do poder. A classe dirigente, em princípio, atira o sacrifício às classes subjugadas e procura obter o máximo de satisfação de suas conveniências com o produto das receitas. (BORDIN, 2002, p. 16).

Por outro lado, a política tributária pode privilegiar a tributação indireta e, ao mesmo tempo, desonerar o capital, o lucro e o patrimônio. Segundo Caliendo (2009, p. 34):

James Buchanan irá ressaltar a possibilidade do uso indevido dos mecanismos de consenso social para a realização de objetivos egoísticos de grupos de pressão.

[...]

[...] por detrás de um discurso em favor de incentivos fiscais benéficos a toda a sociedade pode se esconder um privilégio odioso para um pequeno grupo econômico.

Sem dúvida, a questão do ônus tributário é um dos temas mais controvertido, exatamente porque a democracia e o consenso social não foram capazes de equacionar a relação ônus tributário e equidade.

2.2.1.1 Classificação econômica dos tributos

Quanto ao ônus financeiro, os tributos podem ser classificados em diretos e indiretos. É importante salientar que a classificação dos tributos em diretos e indiretos não atende a critérios jurídicos, mas econômicos. Ataliba (2002, p. 143), ao se referir aos impostos diretos e indiretos, afirma:

É classificação que nada tem de jurídica; seu critério é puramente econômico. Foi elaborada pela ciência das finanças, a partir da observação do fenômeno econômico da translação ou repercussão dos tributos.

É verdade que parte considerável da doutrina jurídica não aceita esta classificação. Para Carrazza (1996, p. 286):

Esta classificação, em rigor, não é jurídica, já que, perante o Direito, é despiciendo saber quem suporta a carga econômica do imposto. O que importa, sim, é averiguar quem realizou seu fato imponível, independentemente de haver, ou não, o repasse do valor do imposto, para o preço final do produto, da mercadoria, do serviço etc.

Com a devida vênia, a se confirmar tal entendimento, é patente o conflito interno do Direito como Ciência Social Aplicada, posto que a criação de norma jurídica tributária socialmente injusta passaria a ser admissível a partir de um ideologia meramente positivista. Apesar da discussão doutrinária, é evidente que interessa aos estudiosos do Direito, sim, saber se o ônus tributário é socialmente justo e capaz de alterar a realidade sócio-econômica brasileira.

A tributação indireta é, hodiernamente, mais apta à atual política tributária, já que desonera importantes bases monetárias de incidência tributária, como o capital, o lucro e a renda, passando a tributar o consumo. Este fato é observado, por exemplo, na alteração da base de incidência das contribuições especiais, que passaram a ter como fatos econômicos tributados o consumo, a exemplo do que ocorre com a CIDE sobre os combustíveis. Os esforços na recomposição ou aumento das receitas tributárias passam necessariamente por bases econômicas de incidência presuntiva da renda, tal como o consumo.

A tributação indireta também se apresenta mais propensa ao fenômeno da ilusão fiscal. Caliendo (2009, p. 32), ao tratar da ilusão fiscal, afirma:

[...] o grupo dominante deve tentar na maior medida criar para os contribuintes a ilusão fiscal de que a carga tributária suportada pela classe dominada é inferior à realmente existente; bem como demonstrar que os investimentos públicos são muito mais relevantes do que realmente são.

[...] a tributação sobre o consumo, em que o tributo incide sobre parcela do preço, contudo, não fica transparente para o contribuinte o montante do tributo suportado por ele.

Outra forma de ilusão apresentada por Puviani está na criação de programas e despesas fiscais que aparentemente são provisórios e de curto prazo, mas na verdade trata-se de despesas que uma vez criadas não serão mais descontinuadas, sob a falsa alegação de despesas ocultas (sunk costs).

Na tributação direta, o "contribuinte de fato", aquele que arca com o ônus financeiro, coincide com o "contribuinte de direito", aquele que a lei elegeu para cumprir a obrigação tributária. Segundo Carrazza (1996, p. 286) os "[...] impostos diretos ou que não repercutem são aqueles cuja carga econômica é suportada pelo contribuinte, isto é, pelo realizador do fato imponível [...]".

Já na tributação indireta, ocorre o distanciamento entre aquele que deve cumprir a obrigação tributária, "o contribuinte de direito", e aquele que efetivamente arcará com o ônus financeiro do tributo. Neste caso, o "contribuinte de fato" pagará ao "contribuinte de direito" não só o valor das mercadorias, produtos ou serviços vendidos, mas também o montante do tributo devido. No entanto, caberá, exclusivamente, ao "contribuinte de direito" a obrigação de repassar aos cofres públicos os montantes tributários que, efetivamente, foram pagos pelos "contribuintes de fato", isto é, consumidores. Acerca do tema, Carrazza (1996, p. 286) destaca:

[...] impostos indiretos ou que repercutem são aqueles cuja carga econômica é suportada não pelo contribuinte, mas por terceira pessoa, que não realizou o fato imponível. Esta pessoa geralmente é o consumidor final da mercadoria ou do produto. É o caso do ICMS. Quem suporta sua carga não é o patrimônio, p. ex., do comerciante, que vendeu a mercadoria, mas o patrimônio do consumidor final desta mercadoria.

A tributação indireta, também chamada de tributação sobre o consumo, aparta a obrigação jurídica tributária da capacidade financeira, o que implica na impossibilidade de se identificar a capacidade contributiva individual, já que o ônus tributário não é assumido pelo sujeito passivo, mas por aquele que consome. Neste sentido, Coêlho (2002, p. 17) afirma:

Nos impostos que percutem (chamados de "indiretos" ou de "mercado") entra em cena o contribuinte de fato, diferente do ‘de jure’, e a capacidade contributiva realiza-se imperfeitamente.

Os tributos indiretos são tidos como socialmente injustos, visto que implicam em idêntico ônus tributário para pessoas que se encontram em situações econômicas distintas e incidem em valores nominais idênticos sobre as disponibilidades financeiras das pessoas, independentemente da capacidade econômica individual:

[...] é o caso do ICMS, visto que a carga tributária desse imposto é repassada ao contribuinte através do preço da mercadoria. Quem realmente suporta o ônus econômico desse imposto não é o contribuinte (o comerciante, o industrial ou o produtor que praticou a operação mercantil) e sim o consumidor final da mercadoria. Esta carga tributária será a mesma, seja o consumidor final rico ou pobre. (CALIENDO, 2009, P.297).

Logo, assume foro de grande relevância a questão do limite possível da interferência estatal na riqueza individual através dos tributos. No caso dos impostos, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 145, §1º, estabelece que "sempre que possível [...] serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte [...]". Entretanto, inexiste critério objetivo que estabeleça um limite da incidência dos impostos.

2.2.2 Política de incentivos fiscais

A desoneração tributária da atividade econômica privada pode ser efetuada através de uma política de incentivos fiscais, legalmente denominada de renúncia de receita. A Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000, dispõe:

Art. 14. [...]

§ 1º. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

A preocupação com a renúncia de receitas tributárias [02] é justificável, em especial em atendimento ao princípio republicano aplicado à tributação, que determina tratamento tributário isonômico aos agentes econômicos. Não é suficiente que a norma tributária estabeleça apenas a igualdade formal entre os agentes econômicos. Pelo contrário, a tributação, ou sua ausência, deverá respeitar tanto a eqüidade vertical como a eqüidade horizontal. Na primeira situação, a norma tributária deverá tratar desigualmente os agentes privados que se encontram em situações econômicas distintas, na proporção de suas desigualdades econômicas. Já na segunda situação, a norma tributária deverá tratar igualmente os que se encontram em situações econômicas idênticas.

O tema ainda não é pacífico nem os resultados foram ainda concretamente mensurados. Há inúmeras questões ainda não resolvidas, como, por exemplo, a concessão graciosa de benefícios fiscais sem qualquer contrapartida do agente econômico, tais como a geração de empregos ou a redução de preço final de bens, mercadorias e serviços. Neste caso, os benefícios fiscais representam mera transferência de recursos da sociedade (consumidores) para determinados agentes econômicos (empresas), com substancial aumento da lucratividade privada, sem estes, no entanto, despenderem qualquer esforço de gestão ou qualquer contrapartida social. Nesta situação, ocorre o fenômeno que pode ser denominado de privatização dos tributos – toda a coletividade contribui financeiramente com recursos individuais que serão destinados à atividade econômica privada, como se esta por si só não fosse capaz de gerar riquezas. Esse fenômeno representa, apenas, como anotou Chomsky (2002, p. 25), "[...] um subsídio do contribuinte fiscal para o lucro e o poder privados".

Com muito zelo, apesar da inexpressiva efetividade, a Constituição Federal de 1988 determina:

Art. 165 [...]

[...]

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Embora a norma constitucional e as normas infraconstitucionais disponham sobre os elementos jurídicos acerca da finalidade dos benefícios fiscais, os instrumentos reais de controle ainda são extremamente insuficientes. Não é uma tarefa fácil conhecer os montantes tributários renunciados, os agentes econômicos beneficiados e o efetivo objetivo da política de incentivos fiscais. Por isso, passa a ser uma preocupação a ofensa ao princípio da publicidade dos atos da administração tributária, em especial porque são inacessíveis à sociedade informações acerca dos recursos públicos renunciados.

No presente trabalho, entretanto, buscar-se-á evidenciar, especificamente, as relações diretas e indiretas existentes entre política de incentivos fiscais e emprego e renda. Inexistem dúvidas de que essas relações podem ser muito bem manejadas através de uma política de incentivos fiscais associada à geração de empregos ou, até mesmo, à manutenção dos atuais empregos formais. O Estado, neste caso, aloca ou direciona recursos públicos para que determinados agentes se desenvolvam economicamente e proporcionem empregos e renda à sociedade.

No entanto, a lógica aparente da relação entre benefícios fiscais e geração de emprego e renda pode abrigar outras intenções ou comportamentos inadequados por parte dos agentes econômicos beneficiados. É o caso, por exemplo, da indústria automobilística, um dos principiais setores econômicos a serem beneficiados com a redução do IPI, que demitiu ou, pelo menos, desejou demitir durante os primeiros meses da crise financeira de 2008. Neste episódio específico fez-se necessária a atuação ríspida do governo federal no sentido de impor limites claros ao comportamento oportunístico dos agentes econômicos: i) se desejarem a redução do IPI, devem manter os empregos ou ii) se desejam demitir, devem prescindir da redução do IPI.

Por esses e outros comportamentos, paira sempre a dúvida acerca das vantagens sociais dos benefícios fiscais, tendo em vista que o ganho social (por exemplo, geração de emprego e renda) pode ser menor que o benefício atribuído ao agente econômico (desoneração tributária), provocando desequilíbrio entre o sistema de produção e o sistema de trabalho, e até entre os próprios agentes econômicos. Dentro deste contexto, Caliendo (2009, p.331) afirma:

[...] a concessão de benefícios fiscais para determinados setores ou fases do ciclo econômico de tributação que nos leva ao consumo ou da redução da base de cálculo ou concessão de isenções pode distorcer a concorrência, afetar a capacidade contributiva e afetar a neutralidade fiscal.

No âmbito das competências tributárias dos Estados-membros, é possível apontar algumas finalidades da política de benefícios fiscal, tais como: i) geração de emprego e renda; ii) redução dos preços finais de produtos, bens, mercadorias e serviços, cujo exemplo mais contundente é o setor de informática, cuja redução de alíquota para 7% destina-se a incentivar a produção e o consumo de produtos eletrônicos de informática; e iii) atração de grandes investimentos, já que o benefício fiscal, neste caso, assemelha-se a uma remuneração do capital investido, resultado na redução do prazo de retorno do investimento. Assim, tendo em vista que determinados investimentos do porte de refinarias de petróleo, siderúrgicas, indústria automobilística tem o condão de atrair uma grande quantidade de empreendimentos periféricos e de gerar emprego e renda, a sociedade deve, de alguma forma reconhecer e se sacrificar para atrair estes investimentos.

No plano federal a política de benefícios fiscais tem uma outra dimensão ao abarcar outras finalidades econômicas, tais como balança comercial, controle inflacionário, proteção do mercado interno e etc.

2.2.2.1 Normas tributárias indutoras

A tributação, ao interferir na riqueza privada, também afetar a conduta individual, seja de forma imediata ou mediata. Neste ponto, é interessante apontar a natureza indutora implícita à norma tributária. Acerca das normas tributárias indutoras, Schoueri (2005) descreve os elementos objetivos e subjetivos que adjetivam as normas tributárias indutoras, com a ressalva de que tais elementos não são suficientes para abarcar os resultados concretos da atividade tributária.

Em qualquer situação, observa-se que a norma tributária, de natureza fiscal ou extrafiscal, tem potencialidade de alterar comportamentos privados, tendo em vista a interferência estatal na riqueza individual [03]. Para Becker (apud SCHOUERI, 2005, p.26):

Na construção jurídica de todos e de cada tributo, nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal, nem será esquecido o fiscal. Ambos coexistirão sempre – agora de um modo consciente e desejado – na construção jurídica de cada tributo; apenas haverá maior ou menor prevalência neste ou naquele sentido [...].

Por exemplo, a edição de norma tributária de natureza fiscal, cujo objeto de incidência seja determinada operação financeira, como os fundos de investimento, resultará, a princípio, em incremento de arrecadação do imposto sobre operações financeiras (IOF). Porém, de forma secundária e, talvez, imprevisível, poderá induzir outros comportamentos privados, tais como a migração do capital especulativo para o setor produtivo (indução positiva) e o incremento do consumo decorrente do desestímulo à poupança individual [04]. Por outro lado, a desoneração de determinada operação financeira poderá induzir comportamentos contrários aos anteriores citados, tais como a migração do capital produtivo para setor especulativo ou o estímulo à poupança individual e o conseqüente decréscimo do consumo.

Em sentido inverso, a edição de norma tributária de natureza extrafiscal, cujo objeto de incidência seja a importação de determinados produtos industrializados, resultará na proteção de um determinado setor produtivo de nossa economia [05]. Contudo, de forma secundária, além do incrementar na arrecadação do imposto de importação (II) ou do imposto sobre produtos industrializados (IPI), tal norma poderá induzir, por exemplo, o isolamento tecnológico do setor produtivo beneficiado (indução negativa) ou o encarecimento dos produtos nacionais, com conseqüente desestímulo ao seu consumo [06].

Assim, ao lado dos elementos objetivos e subjetivos é necessário apreender os resultados concretos da aplicação da norma tributária. Da confluência dos três elementos, objetivo, subjetivo e concreto, é possível, então, apontar a natureza indutora da norma tributária.

O quadro 1 sintetiza os elementos necessários à identificação do fim primário da norma tributária.

Quadro 1 – Norma tributária indutora

Deve ser ressaltado que, em meio a um emaranhado de normas de incidência e a da profusão legislativa tributária, é impossível mensurar materialmente o resultado indutor de cada norma ou tributo individualmente. Por isso, a metodologia que se apresenta mais apta a apreender os resultados concretos do fenômeno da tributação resulta na análise do todo, de forma a se captar se o sistema tributário local ou nacional, como ordenação jurídica, tem cumprido seu papel de elemento indutor do desenvolvimento sócio-econômico. Neste sentido, a análise macroeconômica possibilita apreender os resultados mais gerais, tais como nível de produção, renda disponível, nível geral de preços e emprego, dentre outros, para, então, através de recursos estatísticos, confrontar com a realidade formal das normas jurídico-tributárias e com a realidade material resultante da aplicação dessas normas.


3 ANÁLISE ECONÔMICA DOS BENEFÍCIOS FISCAIS

Com muita propriedade Caliendo (2009, p. 12) levanta as seguintes questões:

[...] em que medida as normas tributárias influenciam o comportamento dos agentes econômicos? Quais os reflexos de normas econômicas sobre a decisão dos agentes econômicos a respeito de investimentos e gastos? De que modo as normas econômicas podem auxiliar a distribuição e a produção de riquezas?

As duas primeiras questões podem ser explicadas pela microeconomia e a terceira pela macroeconomia. Por isso, faz-se necessário entender os pressupostos microeconômicos e os resultados macroeconômicos advindos do atual modelo da política de benefícios fiscais. Isto é o que se intentará fazer a seguir.

3.1 BREVÍSSIMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE A ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO

Em condições perfeitas, os agentes econômicos buscarão satisfazer suas necessidades individuais com o menor consumo de recursos. Nestas condições ideais, a interação entre agentes econômicos, segundo as regras de mercado, será suficiente para a maximização os resultados. Segundo Pinheiro e Saddi (2005, p. 60):

Quando há concorrência perfeita, as interações entre empresas e consumidores no mercado são suficientes para gerar um equilíbrio em que o bem-estar é maximizado.

Na realidade, o mercado não se apresenta perfeito, as regras de mercado não são suficientes para reger as interações econômicas e os agentes não conseguem satisfazer suas necessidades com o menor consumo de recursos. Por outro lado, a análise microeconômica tradicional não consegue alcançar todos os custos inerentes às interações no mercado, e daí advém sua impossibilidade teórica e empírica de apresentar soluções que preservem à eficiência econômica em condições distintas da perfeita. Em sentido contrário à análise tradicional, Coase (2009, p. 13) empenhou-se em "mostrar la importancia que tiene para el funcionamiento del sistema económico lo que puede llamarse la estructura institucional de la producción". Sua pretensão era estudar o sistema econômico não como idealizado na mente dos economistas, mas como ele é no mundo real (COASE, 2009, p.15). Segundo Caliendo (2009, p. 19):

Coase demonstrou que as análises tradicionais sobre a teoria microeconômica eram incompletas, visto que unicamente incluíam os custos de produção e transporte e negligenciavam os custos de celebração e execução de um contrato, bem como de administrar uma firma. Segundo o autor, esses custos podem ser denominados de custos de transação, visto que representam uma parte considerável dos recursos de uma sociedade utilizados para manter o mecanismo social de trocas e negociação.

Diferentemente da análise econômica tradicional, Coase mostrou que os mecanismos de determinação de preços trazem subjacentes outros custos associados às interações econômicas, como, por exemplo, a busca de um contratante, a formalização e execução de um contrato ou o exercício de um direito de propriedade. Tais custos passam a ser relevantes na medida em que determinam, inclusive, o surgimento das empresas como forma de redução dos custos de transação:

[...] la existencia de los costes de transacción lleva al surgimiento de la empresa. Pero sus efectos impregnan toda la economia. Los empresários cuando deciden la forma de negociar o que producir tienen en cuenta los costes de transacción. (COASE, 2009, p. 19).

Mas, o que são custos de transação? Segundo Cooter e Ulen (2002, p. 121) os custos de transação:

[...] son los costos del intercambio y éste tiene tres pasos. Primero, debe localizarse un sócio para el intercambio, lo cual implica encontrar a alguien que desee comprar lo que se quiere vender, o vender lo que se quiere comprar. Segundo, deberá llegarse a un arreglo entre las partes que intercambian. Este arreglo se logra mediante una negociación exitosa, lo que podría incluir la redacción de un convenio. Tercero, una vez celebrado un acuerdo, deberá ejecutarse. La ejecución implica monitorear el cumplimento de las partes y castigar las violaciones al acuerdo. Podemos llamar a las tres formas de los costos de transacción en correspondência con estos tres pasos de un intercambio; 1) costos de búsqueda, 2) costos del arreglo y 3) costos de la ejecución




fonte: UOL
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